La riscrittura della Costituzione del 2001 ha portato con sé varie novità, tra queste la cosiddetta “differenziazione”.
Per comprendere in cosa consista, occorre partire dalla conformazione del regionalismo a cui aveva dato il via la Costituzione repubblicana. Infatti, mentre la struttura statuale del Regno d’Italia non prevedeva la presenza delle Regioni come enti amministrativi, fu l’Assemblea costituente a disegnare per la prima volta, definendone poteri e funzioni, un ente territoriale intermedio con una propria autonomia, che venne appunto denominato Regione. Tre i profili di autonomia di tale ente disciplinati dalla Carta del 1948: autonomia di produrre leggi, di esercitare poteri di amministrazione, nonché di assumere decisioni finanziarie, soprattutto in termini di spesa.
L’ente Regione ha avuto la prima effettiva attuazione nei territori di confine: le due isole maggiori e le terre a contatto con Francia e Austria. A motivo della loro peculiare identità politico-culturale esse furono costituite in “Regioni speciali”, cui lo Stato riconosceva l’esercizio di poteri particolari in ambiti rispetto ai quali esso rinunciava a intervenire. La ragione per questo trasferimento di funzioni risiedeva nelle particolari caratteristiche di questi territori: da una parte l’insularità e, come sempre accade lungo le frontiere degli Stati, la commistione di popoli e lingue. Così già nel 1948 Sicilia, Sardegna e Valle d’Aosta, vennero riconosciute regioni “con statuti di autonomia diversificati” per consentire di dare risposte specifiche ai bisogni dei diversi popoli e territori. Successivamente si aggiunsero poi le altre due autonomie speciali – Friuli-Venezia Giulia e Trentino-Alto Adige – il cui status fu a lungo negoziato con gli Stati confinanti. Dunque alle origini il processo di regionalizzazione si avvia con cinque Regioni speciali dotate di cinque differenti statuti di autonomia “personalizzati”.
Ma la Costituzione prevedeva anche un altro livello di autonomia, che si può qualificare come “uniforme e più basso”. Uniforme perché le restanti Regioni dovevano vedersi attribuire lo stesso standard di autonomia, in una prospettiva dunque di completa omogeneità: uguali funzioni, uguali capacità di intervento. Livello di autonomia più basso, perché verso queste Regioni il trasferimento di poteri era assai più limitato di quanto non fosse previsto per le Regioni a statuto speciale. Per queste Regioni rimanenti (quindici, definite “ordinarie”) inizialmente ci si era limitati a indicarne la denominazione e a disegnarne i confini, senza dare però contestualmente concreta attuazione egli enti amministrativi corrispondenti. Rimasero così a lungo Regioni “ipotetiche”, la cui effettiva realizzazione rimase congelata sino al 1970. Un ritardo notevole, che si spiega con ragioni esclusivamente politiche. Le maggioranze dei primi governi repubblicani, coalizioni centriste guidate dalla Democrazia Cristiana, temevano infatti che molte di queste Regioni potessero diventare appannaggio, in particolare in alcune zone d’Italia, delle forze di opposizione di sinistra (socialisti e comunisti): fu questo Il motivo per cui i partiti di governo ostacolarono a lungo l’avvio dell’esperienza regionalistica.
Divenute finalmente realtà operative, le Regioni ordinarie si sono sviluppate inizialmente soprattutto come grandi apparati gestionali-amministrativi, in particolare in materia di sanità (si ricordi che, nel frattempo, nel 1978 era nato il Servizio sanitario nazionale); mostrando invece, anche a causa dei limiti insiti nella legge attuativa del 1970, deboli capacità di indirizzo politico.
Come illustrato nel post precedente, già all’inizio degli anni Novanta il bilancio dell’esperienza attuativa dell’ordinamento regionale appariva perciò assai deludente. Per ridare slancio al processo di regionalizzazione si decise quindi di avviare una revisione costituzionale complessiva, volta a rilanciare insieme sia gli enti locali che le Regioni (soprattutto quelle ordinarie, la cui autonomia si era rivelata troppo limitata). Questo tentativo di rivitalizzazione conteneva un’opzione acquisita da un Paese straniero, la Spagna: dove, dopo la fine della dittatura e con la ripresa della democrazia, si era puntato sulla valorizzazione delle cosiddette Comunità autonome. Il modello delineato nella Costituzione del dopo-Franco era infatti stato concepito all’insegna di una accentuata autonomia, che mirava a consentire a ciascuna Comunità di acquisire le competenze che riteneva più opportune per le sue specificità sociali, territoriali, storiche ed economiche.
Il modello della differenziazione suggerito dall’esperienza spagnola, apparve alle forze politiche un utile punto di riferimento per cercare di superare la crisi del regionalismo italiano: Con la riforma del 2001 si inserì così nell’art. 116 della Costituzione una nuova formula: accanto alle cinque Regioni speciali già previste dalla Carta, si stabiliva che le Regioni ordinarie potessero candidarsi per ottenere ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, prevedendo a tal fine una procedura ad hoc (sulla quale ci soffermeremo ampiamente nei prossimi interventi) e dando vita all’assetto istituzionale che prende il nome di “regionalismo differenziato”. Per ora ci limiteremo ad evidenziare la rottura dello schema delle origini, con i due livelli di autonomia, uno “alto e diversificato” e uno “basso e omogeneo”, con l’inserimento di un terzo nuovo, differente livello che si sperava potesse risultare una cura provvidenziale per il regionalismo in affanno.
Ricostruite le premesse storiche che hanno portato all’attuale ordinamento delle Regioni e della loro autonomia all’interno della Costituzione, occorrerà impostare i successivi momenti di riflessione per comprendere se tale regionalismo differenziato conduca a replicare la specialità delle Regioni con autonomia “alta” o se invece crei un eccessivo disequilibrio tra le restanti quindici Regioni. La questione è decisamente rilevante, perché ha conseguenze decisive sul piano dell’eguaglianza tra i cittadini.
(2, continua)
